En realidad, China parece transitar un camino intermedio entre la comunidad internacional y su alianza con el régimen de Kim Yong Il, priorizando la resolución pacífica de la cuestión a través de la negociación en el marco del llamado diálogo hexagonal, cuyo objetivo de no-nuclearización ha cambiado de naturaleza hacia la desnuclearización.

Sin embargo, la prueba nuclear norcoreana demostró el fracaso de su diplomacia y la falta de voluntad política para ejercer mayor influencia o presión sobre el gobierno de Pyongyang, a fin de que cambie su política y mantenga la nonuclearización de la península, la cual constituía uno de sus principios rectores en política exterior.

El ensayo nuclear norcoreano también corrobora la tendencia a la proliferación de las armas nucleares, a pesar del esfuerzo de las grandes potencias por evitarlo. El multilateralismo de la no proliferación enfrenta la naturaleza westefaliana del sistema internacional, tanto en la política de poder implementada por las grandes potencias para limitar la posesión de armas nucleares, como en el derecho que le asiste a los Estados no nucleares a poseerlas.

Nueva crisis y fracaso de la diplomacia china

Desde el armisticio de Panmunjom, China ha sostenido constante su política exterior hacia la península coreana. Caracterizada por el mantenimiento del status quo y la estabilidad, su accionar resultó concordante con el interés de Estados Unidos en preservar la histórica situación heredada de la Guerra Fría. En contrario, el régimen norcoreano altera el estatuto regional con la intención de convertirse en poder nuclear, orientación opuesta tanto a la política estadounidense de evitar la dispersión nuclear, como a la de no-nuclearización de la península esgrimida por China.

Desintegrada la Unión Soviética, el gobierno de Beijing flexibilizó su política al establecer relaciones diplomáticas con la República de Corea en 1992 y promover el intercambio económico bilateral, hasta ocupar Seúl el tercer puesto como socio comercial de China en el año 2005, gestando mayor equilibrio en sus relaciones triangulares hacia la península y afirmando su rol de actor principal e influyente.

El giro pragmático de la diplomacia china provocó la reacción de Kim Il Sung, cuya autonomía decisoria respecto del régimen chino sobresalió en la crisis nuclear de 1993, superada por los buenos oficios de Carter y la imprevista muerte del líder norcoreano, a quien le sucedió su hijo Kim Yong Il.

Esta política tuvo el costo de agravar las ya deterioradas relaciones con Corea del Norte, ocasionado por el rechazo norcoreano a la vía china al desarrollo y los pendientes reclamos territoriales, que muestran a la alianza rémora de la Guerra Fría transformada en mero vínculo interestatal, donde los intereses nacionales y la evasiva posición de Corea del Norte a reconocer el protectorado chino, han hecho medra de la otrora relación “tan unida, como la uña y la carne de los dedos”, según la frase del primer ministro Zhou En Lai, que describía la rígida alianza de los años de conflicto armado en la península.

La cuestión permaneció en status quo hasta el año 2002, cuando estalló la segunda crisis nuclear, tras que George W. Bush incluyó a Corea del Norte dentro del llamado “Eje del Mal”, junto a Irak e Irán, y exigiera a los tres gobiernos que abandonen sus programas de armas de destrucción masiva. La crisis escala en octubre durante la visita del enviado estadounidense James Kelly a Corea del Norte, cuando el gobierno de Pyongyang reconoció la reanudación del plan nuclear, violando los acuerdo de 1994.

A diferencia de la primera crisis, China ejerció un rol activo, y sus buenos oficios encausaron la cuestión hacia la negociación pacífica del diálogo hexagonal, consistente en un estilo de diplomacia preventiva que reúne a los principales actores con intereses en el Noreste Asiático: Estados Unidos, Japón, Rusia, las dos Coreas y China (esta última en carácter de anfitrión).

En pleno proceso de negociación, la crisis escala el 10 de enero de 2003 cuando Corea del Norte denunció el Tratado sobre la No Proliferación de armas nucleares, bajo el argumento de ser una medida de autodefensa legítima frente a la política hostil de Estados Unidos, seguida por la Agencia Internacional de Energía Atómica.

El esfuerzo chino por superar la cuestión en forma pacífica, sufrió nuevamente la adversidad cuando el 5 de julio de 2006 el gobierno de Pyongyang lanzó múltiples misiles balísticos hacia el Mar del Japón, accionar condenado por el Consejo de Seguridad mediante resolución 1695 del 17 de julio. El representante chino, al fundamentar su voto, expresó que “China siempre ha tratado de alcanzar dos objetivos fundamentales, a saber, mantener la paz y la estabilidad en la península de Corea y mantener unido al Consejo de Seguridad”. Cabe destacar que, para alcanzar la unanimidad de sus miembros, China logró que el texto no incluyera referencia al capítulo séptimo de la Carta, que regula la aplicación de acciones punitivas.

La cuestión recrudece el 3 de octubre cuando el ministerio de Relaciones Exteriores de Corea del Norte anunció la inminente realización de un ensayo nuclear, condenado tres días después por la presidencia del Consejo de Seguridad.

El 9 de octubre de 2006, el gobierno de Pyongyang anunció la realización exitosa de “una prueba nuclear subterránea bajo condiciones seguras”, que según el Centro de Investigaciones Sísmicas de Daejeon de Corea del Sur, ocurrió a unos 15,4 kilómetros al noroeste de Hwadaeri, cerca de la ciudad de Kilju, en la provincia de Hamgyong Norte.

El anuncio norcoreano de haber realizado un ensayo nuclear pone al descubierto el fracaso de las diplomacias de Estados Unidos y la República Popular China hacia la península coreana. En particular de China, que ha sido incapaz de ejercer influencia o presión sobre Corea del Norte a fin de que su gobierno cambie la orientación política y mantenga la no-nuclearización de la península, la cual constituía uno de sus principios rectores en materia de política exterior.

Retroceso del diálogo hexagonal

El fracaso también comprende a la diplomacia multilateral del llamado diálogo hexagonal, cuya primera ronda comenzó en agosto de 2003, bajo el auspicio de China y, como se ha mencionado, del cual también participan los representantes de Estados Unidos, Japón, Rusia, la República de Corea y la República Popular Democrática de Corea. China cumple un rol principal, siendo el país que guía el proceso y cuenta con contacto diplomático con las Seis Partes integrantes, incluida la diplomacia secreta que realiza con Pyongyang.

La resolución 1718 del Consejo de Seguridad exhortó a Corea del Norte a regresar al diálogo sin condiciones previas, con miras a aplicar la declaración conjunta formulada el 19 de septiembre de 2005 por las Seis Partes. Dicha declaración corresponde al consenso alcanzado en la cuarta ronda de negociaciones, que establece como objetivo “la verificable desnuclearización de la Península coreana de forma pacífica”.

En la misma declaración, Corea del Norte se comprometió a abandonar todos los programas de armas nucleares y todos los programas nucleares existentes y volver al Tratado sobre la No Proliferación de las armas nucleares y a las salvaguardias de la Agencia Internacional de Energía Atómica, además de afirmar su derecho al uso pacífico de la energía nuclear.

Por su parte, Estados Unidos afirmó que no tiene armas nucleares en la península y que no tiene intenciones de atacar o invadir Corea del Norte con armas nucleares o convencionales. Ambas partes se comprometieron a respetar la soberanía del otro, a coexistir pacíficamente y a normalizar sus relaciones. Este consenso alcanzado plantea implementarse bajo el principio de “compromiso por compromiso, acción por acción”. Por último, las seis partes aceptaron que las partes involucradas negocien un régimen permanente de paz en la península en otro foro apropiado.

La quinta ronda comenzó en la fecha indicada por la declaración conjunta de septiembre, es decir, a principios de noviembre de 2005. Sin embargo, el proceso se detuvo inmediatamente. El 3 de enero de 2006, el gobierno de Pyongyang afirmó que no regresará a las conversaciones hexapartitas a menos que Estados Unidos levante las restricciones financieras que le impuso por presuntas actividades ilegales, incluido lavado de dinero y falsificación.

Las alternativas de la comunidad internacional

Frente al ensayo nuclear, la comunidad internacional tiene las alternativas de desnuclearizar la península mediante acciones punitivas o la negociación pacífica, o admitir –como en los casos anteriores de China, India o Pakistán– el ingreso de Corea del Norte al selecto club de potencias nucleares. Todos estos caminos conducen a Beijing.

Las acciones punitivas comprenden el uso de la fuerza o las sanciones económicas e interrupción de las comunicaciones, conforme al capítulo séptimo de la Carta de las Naciones Unidas. El recurso a la fuerza ha sido negado por China y Rusia, siendo que acciones al margen del Consejo de Seguridad resultan casi imposibles de llevarse a cabo, dado que una intervención de Estados Unidos, sumadas a las que mantiene en Afganistán e Irak, resultaría una pesada carga para su aparato militar.

Además, el gobierno de George W. Bush sabe que Corea del Norte es parte del Siheyuan o “patio cuadrado” de China y sin su beneplácito nada podría hacer dentro de su esfera de seguridad directa. La estructura bipolar de la Guerra Fría aun asoma en el Noreste Asiático, siendo que China –y en menor medida Rusia– viene a reemplazar gran parte del rol de la anterior Unión Soviética. Sin embargo, estos países rehúsan resolver la cuestión mediante la intervención armada.

Precisamente, la resolución 1718 del Consejo de Seguridad, adoptada por unanimidad de sus miembros el 14 de octubre de 2006, condenó el ensayo nuclear de Corea del Norte y reconoce que representa una amenaza a la paz y seguridad internacionales. Además, exige que Corea del Norte no realice nuevas detonaciones; retracte su decisión de retirarse del Tratado sobre la No Proliferación de armas nucleares; suspenda su programa de misiles balísticos; y abandone todas las armas y programas nucleares así como todas las demás armas de destrucción masiva.

La resolución representa un cambio en el accionar del Consejo respecto de los anteriores ensayos, los cuales no fueron condenados por el sistema de seguridad colectiva, sino por la práctica de la diplomacia bilateral. Por tal motivo, la resolución 1718 crea un Comité del Consejo de Seguridad, integrado por todos sus miembros, para aplicar sanciones económicas que tendrá también la responsabilidad de adoptar acciones contra quienes las violen. Entre dichas sanciones, los Estados miembros deberán impedir el suministro, venta o transferencia directos o indirectos a Corea del Norte de armamento pesado; artículos de lujos; congelar los fondos y otros activos financieros y recursos económicos; e impedir la transferencia de capacitación técnica, asesoramiento, servicios y asistencia relacionados con la fabricación, conservación o usos de armamento pesado.

Cabe destacar que las sanciones han sido impuestas por las Naciones Unidas a un Estado miembro, como es la República Popular Democrática de Corea desde el 17 de septiembre de 1991.

China y las sanciones económicas

Las acciones punitivas de nada sirven sin la anuencia de China, ya que hasta el momento el régimen político y la economía norcoreanos han subsistido en aislamiento y tensión con los Estados de la región gracias a su apoyo. En este sentido, el Comité conformado deberá controlar el cumplimiento de las sanciones por parte de China, especialmente el congelamiento de fondos y activos financieros, a los efectos de dejar en claro que este país está a favor de la comunidad internacional y no encubre a Corea del Norte, ya que ha votado afirmativamente la resolución.

No es que China no cuente con el poder suficiente para obligar al gobierno de Pyongyang a cambiar la orientación política, sino que parece no querer utilizarlo, pues cambiaría su imagen de ascenso pacífico en el sistema internacional. El gobierno de Pyongyang desafía y pone a prueba el pragmatismo chino, en el marco de vínculos ambivalentes.

Por eso, la diplomacia china está frente a una encrucijada. Por una parte, debe preservar su esfera de seguridad directa ante la gestación –al pie de su frontera– de un nuevo Estado nuclear, al tiempo que debe respetar el compromiso internacional de evitar la dispersión de las armas nucleares. Por eso, el portavoz del ministerio de Relaciones Exteriores afirmó que “China decididamente, cumple al pie de la letra la resolución 1718 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, porque de esta forma también concuerda con el interés chino”. Al cumplir con las sanciones no estará más que haciendo lo que otros grandes poderes realizaron en el pasado, pues si China decide un comportamiento distinto resultaría en desmedro de su interés nacional y los intereses de la comunidad internacional.

Por la otra, tiene una marcada preocupación por la estabilidad, fundada en dos motivos: uno de índole imperial, que es no autorizar a ninguna potencia a dominar la península y, si fuera necesario, mantener su división; y el segundo, aprovechar al máximo las relaciones bilaterales con el Norte y el Sur, las primeras políticas y las segundas económicas, para valorizar la posición excepcional que Beijing ocupa en la península y, en la medida de lo posible, adquirir una especie de control sobre los proyectos de reunificación.

Por último, inmersa en su modernización económica, busca condiciones ambientales funcionales a dicho proceso, con un accionar discreto y de bajo perfil en el plano internacional, tratando de eludir –o postergar– los compromisos cada vez mayores que por su rol de gran potencia le atribuye la comunidad de naciones hasta tanto no consolide su integridad nacional.

Tras la aprobación de las sanciones, China envió al consejero Tang Jiaxuan como emisario a la capital norcoreana. La misión Tang confirmó que Corea del Norte tiene la voluntad de regresar al diálogo hexagonal y realizar la desnuclearización de la península. China apela a la negociación para resolver la cuestión, buscando acercar a Corea del Norte al diálogo multilateral, aunque Pyongyang pone como condición la eliminación de las sanciones. Los dirigentes norcoreanos han afirmado a Tang Jiaxuan que no tienen programado la realización de un segundo ensayo, pero si existe una no legítima presión externa, el gobierno de Corea del Norte podría adoptar medidas.

El gobierno chino considera que las sanciones por sí mismas no constituyen un objetivo, siendo que las acciones deberían servir a la consulta a través del diálogo, a resolver el problema nuclear de la península coreana por medios diplomáticos, a realizar los objetivos generales de la no-nuclearización de la península y la estabilidad y paz del Noreste Asiático. Según Beijing, cada parte no debe deliberadamente explicar o ampliar las sanciones, sino prevenir la confrontación y el empeoramiento de la situación.

Respecto a las sanciones financieras, la posición china considera que “Simultáneo al estricto respeto a las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el gobierno chino no interviene en las actividades comerciales normales pertenecientes al Banco de China”. El gobierno chino respeta y cumple la resolución 1718, siendo que adoptará las medidas necesarias para cumplir sus obligaciones ante las acciones violatorias de la resolución dentro del territorio chino. Inteligentes, los chinos nada quieren hacer para perturbar la corriente de inversiones que se dirige hacia su país.

La cancillería distingue las sanciones de la ayuda económica, la cual no han pensado en disminuir, puesto que no fueron establecidas en forma expresa por la resolución. Además, tampoco desea afectar su comercio bilateral, que según datos provenientes del ministerio de Comercio, en el año 2005 ascendió a 1.580 millones de dólares, con exportaciones chinas por valor de 1.081 millones e importaciones de 499 millones. Contando con la sensible compra de mineral de hierro, aunque sus principales proveedores siguen siendo Australia, Brasil, India y Sudáfrica.

El derecho de Norcorea al desarrollo nuclear

La cuestión propiamente dicha enfrenta la no proliferación nuclear esgrimida por la comunidad internacional, bajo el liderazgo por las grandes potencias nucleares, frente al derecho soberano que le asiste a Corea del Norte a su nuclearización, como Estado ajeno a la normativa del Tratado sobre la No Proliferación de armas nucleares. Compatibilizar estos dos objetivos consiste en la estrategia de la República Popular China, que sufre medra en su interés nacional al gestarse un nuevo Estado nuclear en sus fronteras, cerrando el círculo nuclear periférico con Rusia, India y Pakistán.

Es decir, existe una coincidencia entre los intereses de la comunidad de naciones y el interés nacional chino, pero el camino chino a resolver esta cuestión –por momento– no es el uso de la fuerza, sino a través de la diplomacia, con el riesgo de consolidar un nuevo Estado nuclear mediante la dilatación temporal de la cuestión.

Conforme al inciso primero del artículo décimo del Tratado, a Corea del Norte le asiste:

1) el derecho soberano de denunciar el tratado;

2) decidir sobre la existencia de un acontecimiento extraordinario relacionado con la materia del tratado que comprometa los intereses supremos del país;

3) que la retirada sea notificado con antelación de tres meses a las partes contratantes del Tratado y al Consejo de Seguridad y

4) dicha notificación debe incluir una exposición de los acontecimientos extraordinarios que Corea del Norte considere que han comprometido sus intereses supremos.

Estados Unidos y el Reino Unido cuestionaron los argumentos mediante los cuales Corea del Norte procedió a retirarse del tratado, entendiendo que las causales enunciadas por Pyongyang no revisten el carácter de acontecimientos extraordinarios que plantea el tratado.

El problema central actual radica en la crisis del sistema de no proliferación, pues la realidad indica que la tendencia contemporánea es hacia la proliferación.

Las grandes potencias nucleares crean un muro de contención que lentamente es superado por nuevos Estados nucleares, dado que de los dos iniciales, Estados Unidos y la Unión Soviética, el número ha crecido a ocho potencias nucleares, comprendiendo a Estados Unidos, Rusia, Reino Unido, Francia, China, India, Pakistán, y, desde este año, Corea del Norte. Además de las sospechas sobre posesión de armas nucleares por parte de Israel; los programas clandestinos de Arabia Saudita e Irán; y la capacidad en tecnología, materia prima y capital de Japón o Canadá para producir armas nucleares, aunque por decisión política no lo hacen. Precisamente, porque se asiste a la crisis del Tratado sobre la No Proliferación de armas nucleares es que las grandes potencias nucleares han decidido aplicar sanciones ante este nuevo caso de proliferación.

Esta tendencia refleja un enfrentamiento entre el multilateralismo de la no proliferación y la raíz westfaliana del sistema internacional. La no proliferación sufre la presión en tenaza de las características inherentes al sistema westfaliano.

Por una parte, las grandes potencias nucleares ejercen la tradicional política de poder para controlar la dispersión nuclear a través del tratado y el sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas, abrogándose la representación de la comunidad internacional. A su vez, los Estados no nucleares, adherentes o no al tratado, también ejercen la política de poder para consolidar su derecho soberano al desarrollo nuclear, retirándose previamente del tratado si lo son, como en el caso bajo estudio. Hasta el presente prevalece el primero sobre la segunda, pero la tendencia progresiva consiste en que los Estados busquen su propio desarrollo nuclear, al margen de la contención legal que las grandes potencias les imponen.

Conclusión

El ensayo nuclear norcoreano del 9 de octubre de 2006 significó el fracaso de la diplomacia china hacia la península coreana, la política de no proliferación de Estados Unidos y el diálogo hexagonal. La decisión del gobierno de Corea del Norte es incongruente con la orientación política china y su interés nacional. La comunidad internacional, representada por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, condenó la proliferación de armas nucleares como una clara violación a la paz y seguridad internacionales y, en consecuencia, aplicó sanciones económicas al gobierno de Pyongyang mediante la resolución 1718.

Estas sanciones requieren de la estricta aplicación de los miembros de la organización, especialmente China, actor fundamental que con su orientación externa hacia la península permite la subsistencia del régimen de Kin Yong Il, brindándole márgenes de acción a la política norcoreana.

La capacidad nuclear de Corea del Norte ingresa la cuestión a un nuevo estadio. El concepto de no-nuclearización de la península coreana ha dado paso al de desnuclearización, pues hasta la prueba de octubre pasado la península nunca estuvo nuclearizada. Es decir, la naturaleza del proceso de negociación a seis bandas ha cambiado, pues ahora las partes deberán buscar la desnuclearización de la península a diferencia de la anterior posición de evitar su nuclearización.

China apoya la solución de la cuestión por medios pacíficos, espera que Corea del Norte retorne al diálogo hexagonal con el objeto de ejercer control sobre el proceso de negociación, del cual ha sido promotor y su capital, la ciudad de Beijing, sede de las negociaciones.

De reanudarse el diálogo, las conversaciones comenzarían con el objetivo de restablecer la desnuclearización de la península, pero también, puede ser el inicio de un largo proceso de disminución de tensiones hasta reconocer el nuevo estatuto nuclear de Corea del Norte. En este caso, la consecuencia directa podría ser la aceleración de la proliferación nuclear en la región, por interés de posesión de armas nucleares en Estados que aun no las poseen.

Si bien China mantiene su alianza desde 1961, no está exenta de la amenaza norcoreana pues, en última instancia, sus escasos misiles pueden llegar a Tokio, Seúl o Taipei, pero también a Beijing. Detrás de este caso, como base principal de la cuestión, el multilateralismo de la no proliferación nuclear aparece atenazado por la naturaleza westfaliana de la política internacional, en dos vertientes: el uso de la política de poder de las grandes potencias para limitar la proliferación de armas nucleares y el derecho soberano de los Estados a su posesión.

Las grandes potencias continúan ejerciendo hegemonía sobre el régimen de no proliferación, aunque la tendencia mundial es a la proliferación de las armas nucleares.

En esta puja entre la comunidad internacional y los Estados nacionales, el sistema de seguridad colectiva inaugura la aplicación de sanciones a un país que intenta desarrollar armas nucleares, con efecto demostrativo sobre los miembros de la comunidad que adopten similares políticas, intentando contener la tendencia a la proliferación, la cual se presenta como irreversible.