Por Anne-Cécile Robert - Le Monde Diplomatique

Varias semanas después de los hechos, aún puede verse la estupefacción en el rostro de Jan Andersson, presidente de la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales del Parlamento Europeo. En unos pocos meses, desde noviembre de 2007 hasta junio de 2008, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) pronunció cuatro fallos donde se afirma la primacía de los derechos de las empresas por sobre los de los trabajadores. En el caso Viking, un armador finlandés deseaba transferir un ferry bajo bandera estonia para sustraerse de un convenio colectivo. En el caso Laval, un sindicato sueco había intentado, bloqueando las operaciones de una empresa constructora, obligar a un prestador de servicios letón a firmar un convenio colectivo. En el caso Rüffert, una empresa polaca instalada en Baja Sajonia, pagaba salarios inferiores al mínimo local. Y por último, el 18 de junio de 2008, el TJCE fue intervenido por la Comisión Europea, que consideraba excesivas las obligaciones impuestas por Luxemburgo a un prestador de servicios extranjero (ver recuadro " Sindicatos acosados ").

En todos esos casos, el TJCE condenó las acciones sindicales y pidió a las autoridades públicas que limiten las normas sociales impuestas a las empresas deslocalizadas. En su opinión, el derecho laboral y los movimientos de trabajadores no deben dificultar de manera "desproporcionada" la libertad de establecimiento de las empresas (artículo 43 del Tratado de Roma) y la libre prestación de servicios (artículo 49) en el mercado común.

Andersson, socialista sueco, no se esperaba semejante interpretación de los textos europeos, y se mostró preocupado por la legitimación del dumping social que la misma implica, a la vez que teme nuevas decisiones en este sentido. Así fue como el 22 de octubre de 2008, el Parlamento adoptó, basándose en un "informe de iniciativa" de Andersson, una "resolución legislativa" que contradecía abiertamente la jurisprudencia del TJCE; hecho rarísimo en el confortable universo de esa institución, apenas perturbado por los grupos de turistas o las visitas escolares.

Los eurodiputados subrayaron que "las libertades económicas no pueden ser interpretadas de manera que concedan a las empresas el derecho a eludir o a evitar las leyes y prácticas nacionales en el terreno social" (1). Precisan que, contrariamente a la interpretación restrictiva que de ese tema hicieron los jueces, la directiva del 16 de diciembre de 1996 sobre el cambio de destino de los trabajadores (2), que rige los derechos de los asalariados contratados por empresas que se desplazan dentro del mercado común, establece mínimos que los Gobiernos y los interlocutores sociales pueden completar con exigencias "más favorables" para los empleados.

Esa resolución, que no es en sí misma obligatoria, constituye sin embargo una presión política sobre los Estados miembros y la Comisión, a los cuales los eurodiputados piden que adopten las medidas necesarias para dar claridad al derecho comunitario. Dicha resolución contiene la opinión de la Asamblea sobre una cuestión de principio -los derechos de las empresas no tienen primacía sobre los de los interlocutores sociales- y fija su posición respecto de futuras directivas. Adoptada por una amplia mayoría (474 votos contra 106 y 93 abstenciones), esa resolución confirió al Parlamento una imagen de defensor de la Europa social, reforzada el 6 de noviembre de 2008 por su oposición a extender el tiempo de trabajo de 48 a 70 horas a la semana (3). Así fue como los sindicatos y las asociaciones saludaron el "muy firme mensaje" (4) que los eurodiputados enviaron a los Estados miembros y a la Comisión.

La dimensión social de los textos adoptados por el Parlamento es indudable, pero los debates y las reacciones ante las decisiones del TJCE muestran una realidad más contrastada. Al basarse en artículos "históricos" -los artículos 43 y 49 del Tratado de Roma, que fundan la libre competencia en el mercado común, existen desde los orígenes, mientras que las disposiciones sociales, mucho menos precisas, llegaron tardíamente para ponerle freno (5)- el TJCE planteó, sin querer, la cuestión, si no de la naturaleza de la construcción europea, al menos de su lógica. Al mismo tiempo puso de manifiesto la fragilidad de la posición institucional del Parlamento, al igual que su inmadurez política.

En efecto, el TJCE aprovechó las lagunas existentes en la legislación comunitaria para hacer una interpretación contraria a los deseos de los parlamentarios. La socialista francesa Françoise Castex recordó que, al ser adoptada en 1996, la directiva sobre el cambio de destino de los trabajadores fue presentada como un avance para los asalariados. Ahora bien, los jueces hicieron de ella una herramienta al servicio de la libertad de establecimiento de las empresas.
Para Andersson, "el Tribunal no sigue las discusiones parlamentarias. Debería inspirarse en las discusiones políticas a fin de determinar la intención del legislador". Françoise Castex se muestra más realista, evocando una "política del vacío jurídico" asumida por los diputados, que deja un gran margen de maniobra a los jueces en el marco de tratados europeos estructuralmente liberales. Y recuerda que, a raíz de la controversia generada por la directiva Bolkestein (6), los diputados europeos habían retirado del texto el principio del país de origen, pero sin precisar el derecho que debía aplicarse...

Hasta ahora, el poder del TJCE no parece molestar mucho a los diputados. "Cuando la legislación era poco precisa, los representantes, particularmente los alemanes y los ingleses, se remitían confiados a los jueces para que la interpretaran", explica Françoise Castex. Los escandinavos y los alemanes quedaron conmocionados por las decisiones del TJCE, más aún al descubrir la fragilidad de sus sistemas de negociaciones colectivas en el gran mercado interior, ya que dos de los fallos los afectan directamente (ver recuadro, p. 7). Además, esta jurisprudencia se genera en momentos en que se anuncian nuevos planes de reducción de personal en la Unión Europea, y cuando la crisis económica promete nuevos conflictos entre sindicatos y empresas.

La actitud tímida de los diputados puede resultar aún más sorprendente dado que los altos magistrados cumplen en la Unión Europea una función -crear el Derecho- que normalmente corresponde a instancias elegidas o controladas democráticamente. Ninguno de ellos parece cuestionar ese poder exorbitante (7). Europa se halla bajo el régimen de la jurisprudencia y no bajo el del derecho romano. El Parlamento es la institución débil del sistema comunitario. No puede por sí mismo proponer directivas ni reglamentos: sólo puede pedir a la Comisión, que es la que posee la iniciativa de las "leyes", que lo haga. Pero Bruselas es libre de dar o no curso a las peticiones de los diputados. Así fue como el 21 de enero de 2009 el Ejecutivo europeo rechazó su llamamiento a adoptar medidas jurídicas ante las decisiones del TJCE, por "no ver, actualmente, la necesidad" (8).

En el otro extremo de la cadena de decisión, el Parlamento debe negociar el voto final de los textos con el Consejo de la Unión Europea (los ministros de los 27 Estados miembros) en el marco del procedimiento de co-decisión.

De no existir acuerdo entre ambas instituciones, los diputados sólo pueden rechazar el texto pero no imponer otro. Ahora bien, subraya Françoise Castex, no sólo la Comisión propone "leyes" ultraliberales, sino que "cuando el Parlamento se opone a ellas y adopta enmiendas demasiado importantes, vuelve a la carga pocos meses después con un texto que va en el mismo sentido". En el caso de los cuestionados fallos del Tribunal europeo, los ministros hicieron saber, ya el 18 de diciembre de 2008, que una modificación de la legislación no les parecía "apropiada" (9).

Andersson considera que, sin embargo, no conviene subestimar el poder de negociación adquirido por el Parlamento. "Todo es cuestión de política", estimó, y recordó que la Asamblea se pronunciará sobre la composición de la Comisión que le propondrán los Estados miembros tras las elecciones de junio próximo. "Es un medio real de presión" que a su entender debe ser apoyado por una acción ejercida sobre el Gobierno en cada país. Andersson considera que los poderes del Parlamento habrán de reforzarse.

De todas formas, para justificarse verdaderamente, ese refuerzo debería implicar una real voluntad de parte de esa institución de expresar relaciones de fuerza sobre cuestiones de fondo. Ahora bien, las oposiciones que se manifiestan parecen evanescentes. Así, con ocasión de los debates sobre las decisiones del TJCE, el Parlamento manifestó más su espíritu de consenso que su voluntad de funcionar como una instancia política representativa. La divergencia derecha/izquierda prácticamente no se notó. La mayoría de los partidos, incluido el Partido Popular Europeo (PPE; demócrata cristiano) contribuyeron a la adopción de la resolución del 22 de octubre de 2008 contradiciendo al Tribunal. El presidente del grupo PPE, Joseph Daul, se había pronunciado "por la libre circulación de los servicios, sin dumping social". Ídem la Alianza de los demócratas y los liberales por Europa (ADLE; demócrata cristiana).

En la práctica, el PPE (286 representantes) y el PSE (217 representantes), dominan la asamblea (785 miembros) de manera alternada, y es común que mezclen sus votos. Se les acusa de repartirse el poder, incluso los puestos de presidente o de miembros de la mesa, en detrimento de otras formaciones. Hélène Flautre, diputada de los Verdes/Alianza Libre Europea (ALE), denunció la "creciente tendencia del Parlamento Europeo a dejarse fagocitar por los dos grandes grupos" (10).

Pervenche Béres, diputada socialista francesa, lo dice francamente: "La línea de divergencia fluctúa en función de los temas tratados. En los temas de sociedad, son frecuentes las alianzas con la Izquierda Unitaria Europea/Izquierda Verde Nórdica (GUE/NGL), que reúne partidos de izquierda mayoritariamente comunistas o ex comunistas, al igual que con el grupo de los Verdes/ALE, y también con el Grupo de los liberales (ALDE). Con ellos, el PSE juega plenamente su papel de oposición frente a la derecha mayoritaria. Sin embargo esas alianzas no siempre permiten al PSE lograr una mayoría: por lo tanto, cuando trabaja sobre legislación dura, a menudo trata de hallar un acuerdo con el PPE" (11).

La lectura derecha/izquierda de las decisiones del Parlamento parece por lo tanto ilusoria, y la constante recomposición de los grupos, en cada elección, cada cinco años, muestra por otra parte que las semejanzas ideológicas no están claramente establecidas.

Típica de ese espíritu de "compromiso", la resolución anti-dumping social del 22 de octubre "se felicita de la firma del Tratado de Lisboa", el que sin embargo retoma tal cual los artículos 43 y 49 del Tratado de Roma, sobre los cuales se basó el TJCE para establecer una jerarquía entre los derechos de las empresas y los de los asalariados. Igualmente, esa resolución "incita activamente a la competencia basada en el conocimiento y en la innovación, como lo prevé la Estrategia de Lisboa" de marzo de 2000, que aporta toda la panoplia neoliberal para uso de los Estados miembros (12). De esa forma, el posicionamiento del Parlamento como "muro de defensa" de los derechos sociales, se ve al menos relativizado.

El entusiasmo de los eurodiputados por el Tratado de Lisboa es tal, que hacen del mismo uno de los fundamentos de su resolución, cuando ni siquiera está en vigor. Se trata de un atropello al derecho y a la democracia, al que la Comisión de Bruselas y el propia TJCE están acostumbrados.

La socialdemocracia europea está impregnada de liberalismo económico. En su atestada oficina de Bruselas, Andersson nos había explicado su apego a la economía de mercado "que crea empleos", y luego nos aleccionó sobre el carácter en su opinión "xenófobo" del debate francés sobre "el fontanero polaco". Lo que no le impidió explicar que la actitud del TJCE se debió a la llegada de jueces provenientes de Países de Europa Central y Oriental (PECO) en 2004. En esos países, las elites suelen considerar que el derecho social es utilizado por los antiguos Estados miembros para proteger sus mercados. ¡Vendría a ser, en cierto modo, culpa de los jueces polacos!

En realidad, como lo señala la politóloga Gersende Mayo, "las lógicas de voto pueden corresponder a diferentes divergencias, a veces poco evidentes: eurófilos contra euroescépticos, preferencia nacional, pequeños grupos contra PPE/PSE y, residualmente, la divergencia izquierda/derecha" (13). Evocando los debates europeos, Gaël Brustier, investigador en Ciencia Política, se muestra dubitativo: "Tengo la impresión de que se trata de ritos, de que se hace ‘como si'... Como si Europa fuera política, como si pudiera ser social...".
Para Françoise Castex, sin embargo, si el Parlamento es "una institución inmadura", preocupación que hallamos también en Joseph Daul los recientes acontecimientos (fallos del TJCE, crisis social) podrían contribuir a su afirmación como instancia representativa, lo que sería aún más necesario teniendo en cuenta que su elección, cada cinco años, muestra crecientes porcentajes de abstención (14). Y relata que al votarse la resolución anti-TJCE, se produjeron manifestaciones sindicales en las calles de Bruselas, lo que muestra que la Asamblea puede ser "influida desde fuera". ¿Pero, hasta dónde? Sus posiciones "progresistas" se inscriben en un contexto particularmente desfavorable en lo social. Es un universo donde se discute la idea de una semana laboral de 70 horas y la norma sigue siendo 48 horas... Lo que un sindicalista resumió con una metáfora militar: "Nos alegramos de haber avanzado un metro, cuando hemos retrocedido cien".

De manera sintomática, durante el debate sobre los fallos del TJCE, el Parlamento se negó a reclamar abiertamente una clarificación de los tratados para poder inscribir en ellos la equivalencia de los derechos económicos y sociales. La GUE/NGL pedía fundamentalmente que se agregara al tratado de Lisboa una cláusula de progreso social. Esa proposición fue dejada de lado, provocando el enojo de MaryLou MacDonald, diputada irlandesa (GUE/NGL), que se declaró "enormemente decepcionada" por el informe de la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales, que sirvió de base a la resolución parlamentaria. En efecto, ese documento "no reclama las modificaciones del derecho fundamental necesarias para la protección de los trabajadores. La versión inicial del texto reconocía que enmendar el Tratado de Lisboa era una opción válida. Pero ese reconocimiento fue deliberada y cínicamente retirado". La resolución final adoptada por el Parlamento reclama una clarificación del "derecho primario", sin más precisiones.

La resolución es muy clara sobre los principios, pero se concentra en las directivas y en su interpretación, en particular en la directiva sobre el cambio de destino de los trabajadores, de 1996, pidiendo a la Comisión de Bruselas que proponga modificaciones a ese texto, y a los Estados miembros que precisen su posición. Ya se sabe lo que le respondieron. Para Mariana Arkin (ADLE), revisar los tratados para responder a los fallos del TJCE sería como "utilizar un martillo para matar una mosca". El Tratado de Lisboa bastaría para reequilibrar las cosas.

Sin embargo, como lo admite Séverine Picard, responsable del servicio jurídico de la Confederación Europea de Sindicatos (CES), que apoya la ratificación de ese texto, "no es seguro que por sí solo pueda lograr dar vuelta la jurisprudencia", a pesar de que la Carta de los derechos fundamentales, que será obligatoria, contiene "el derecho a la negociación colectiva". En su opinión, el TJCE mostró el gran alcance de su poder de apreciación, blindado con referencias a los tratados, en caso de conflicto entre el derecho a la acción colectiva de los asalariados que reconoce, y la libertad de acción de las empresas.

El TJCE inclinó la balanza a favor de esta última, a la que califica de "pilar" del mercado común. Al atacar la legislación sin cuestionar los tratados, el Parlamento intenta en definitiva hacerse un lugar en la cocina europea, sin romper la vajilla liberal heredada de los "padres fundadores".

Las recientes tomas de posición sociales por parte de los diputados también obedecen a motivos coyunturales. Tras el "no" holandés y francés de 2005, y de la negativa irlandesa de 2008, la Unión se halla confrontada a una "crisis de legitimidad". Necesita restaurar su imagen sin por ello cuestionar los equilibrios adquiridos a lo largo de cincuenta años. Por otra parte, uno de los argumentos usados para hacer votar la resolución anti-dumping social, fue que los fallos del TJCE estaban siendo utilizados para desacreditar el Tratado de Lisboa.

Brustier estima que "hay una convergencia de intereses para que los Gobiernos, el Parlamento y la Comisión conciban proyectos dirigidos a poner de relieve la acción de Europa frente a la crisis y a las dificultades sociales. Europa está consustancialmente ligada al liberalismo. Es fruto de la autonomización de las elites, pero como el sufragio universal aún se expresa, los dirigentes europeos se ven obligados a fingir una ‘Europa social' para legitimarse... Es la permanente tensión entre el ‘mito Europa' y su realidad...".

Es cierto que los Gobiernos apoyaron siempre el aumento de poderes del Parlamento (15). Durante la negociación del "Tratado Constitucional" por parte de la "Convención" presidida por Valery Giscard d'Estaing en 2004, los diputados trabajaron de manera concertada con los Estados miembros, con los resultados que conocemos, y sostuvieron a fondo el texto, incluso después de su rechazo por los pueblos de Francia y de Holanda. A pesar de ocupar sus escaños nucleados en grupos políticos, continúan reuniéndose por nacionalidades, y no es raro que antes de cada sesión los Gobiernos acudan a exponer ante los delegados de sus países la política que van a aplicar (16).

Eso puede ser considerado legítimo dada la importancia que conserva el marco estatal en Europa como lo mostró la crisis financiera pero relativiza la idea de que el Parlamento encarnaría la emergencia de un "pueblo europeo" en nombre del cual podría convertirse en el "legislador federal" de la UE.......l Fondo Monetario Internacional (FMI) le sienta bien la alegre y bulliciosa Estambul, que infunde una atractiva decadencia en la habitual solemnidad de las cumbres, donde el aire siempre huele igual. Reunido en la ciudad turca, el FMI presentó el  el Informe de Estabilidad Financiera Global. Los pesimistas aún no se han equivocado en esta crisis, pero esta vez el Fondo trae buenas noticias: "Gana confianza la posibilidad de que la economía haya doblado la esquina" de la recuperación. Los riesgos sobre el sistema financiero, que estuvo al borde del precipicio hace poco más de un año con la quiebra de Lehman Brothers, "se han reducido sustancialmente por la combinación de una acción política sin precedentes [los planes de estímulo] y los crecientes signos de mejoría en la economía real", asegura el informe que presenta el español José Viñals. Para España, la vulnerabilidad llega de la mano del ladrillo: "El elevado crédito a las inmobiliarias y promotoras es preocupante", ha asegurado en la rueda de prensa.