Desde la Segunda Guerra Mundial y hasta la presidencia de William Clinton, cada vez que se planteó la cuestión de los poderes constitucionales estadounidenses relativos a la guerra, el Congreso se desdibujó ante el “comandante en jefe”. Todos los presidentes, o casi todos, han reafirmado su poder. Sólo en 1973-1975, en el contexto de una Casa Blanca debilitada por el escándalo de Watergate, los movimientos pacifistas y los desastrosos resultados de la generalización de la guerra de Vietnam al conjunto de Indochina, el Congreso pudo imponer el final del conflicto, al negarse a financiar su prosecución y la intensificación de las operaciones armadas. Esta jurisprudencia permite dimensionar mejor las dificultades de algunos representantes en el Congreso cuando pretenden refrenar al comandante en jefe.

Poderes de guerra

En su origen, la Constitución fue redactada para instaurar un sistema de control y de equilibrio (checks and balances) entre las tres ramas del gobierno nacional de Estados Unidos, incluyendo al poder judicial. En lo que se refiere a la guerra y al uso de la fuerza militar en el exterior, los padres fundadores de la Constitución fueron claros: ningún presidente puede comprometer las fuerzas armadas sin el apoyo explícito del Congreso, salvo en la hipótesis de que Estados Unidos deba “rechazar ataques repentinos”. Le corresponde al Congreso la tarea de “declarar la guerra”, “reclutar y mantener ejércitos”, “crear y mantener una marina de guerra”, y “proveer a la defensa común”, entre otras prerrogativas militares (1). Aunque se confiere la función de “comandante en jefe” al presidente, el Congreso tiene una autoridad considerable en materia de poderes militares, tal como lo precisa el análisis histórico de los debates que tuvieron lugar en ocasión de la ratificación de la Constitución. El Congreso, en caso de que decida usarlos, dispone también de diferentes medios para limitar las acciones del Presidente en tiempos de guerra. El más importante es el poder de controlar –y, dado el caso, de interrumpir– el financiamiento de las operaciones militares (2).

Durante el primer siglo y medio de existencia de la república estadounidense, el Congreso logró proteger sus poderes constitucionales de guerra contra la codicia del presidente (3). Pero desde la Segunda Guerra Mundial y el comienzo de la Guerra Fría, los congresistas estadounidenses dudan en usar esos medios de control. Cuando, en la presidencia de Richard Nixon (1969-1974), el Congreso descubrió que el ministerio de Defensa había ordenado operaciones clandestinas de bombardeo en Camboya, durante la guerra de Vietnam, se mostró poco diligente para imponer al comandante en jefe límites estrictos destinados a impedir que se reprodujeran acciones similares (4).

En 1973, el Congreso, pasando por alto el veto del presidente Nixon, votó la ley sobre los poderes de guerra (War Powers Act) que obliga al presidente a “consultar” al Congreso antes y durante las operaciones militares (5). Esta ley estipula también que las operaciones exteriores no pueden proseguirse más allá de sesenta días sin que el Congreso las apruebe. Pero tal disposición, destinada a frenar la acción de la Casa Blanca, se reveló ineficaz, porque los diferentes presidentes la han interpretado en su propio beneficio: en lugar de “consultar” al Congreso, en general se han limitado a “informar” a algunos congresistas de peso, poco antes de lanzar una operación militar.

El presidente George H. W. Bush (1989-1993), por ejemplo, sólo comunicó al Congreso en 1989 su decisión de invadir Panamá cinco horas antes del comienzo de los combates. En 1986, el presidente Ronald Reagan (1981-1989) sólo reveló a un pequeño grupo de congresistas importantes el proyecto de bombardeo contra Libia tres horas antes de su inicio. En el caso de la invasión estadounidense a la isla de Granada en 1983, no se hizo ninguna consulta. De manera parecida, cuando en 1980 el presidente demócrata James Carter (1977-1981) lanzó la operación para recuperar a los rehenes estadounidenses detenidos en Irán –en la cual hizo intervenir a las fuerzas para operaciones especiales y que terminó en un fracaso vergonzoso– ignoró la opinión de los miembros de su propio partido y no se preocupó por la opinión del Congreso (donde sus amigos demócratas eran mayoría) (6).

La ley sobre los poderes de guerra fue casi sistemáticamente abusada por el comandante en jefe, así fuera republicano o demócrata; y el Congreso mostró su disposición a tolerar la prosecución de misiones militares, una vez que habían sido iniciadas (7). Cuanto más se reforzaba el poder y la influencia del ejecutivo, a medida que se atenuaba el recuerdo de los abusos de poder del Watergate, más el Congreso renunciaba a sus prerrogativas militares constitucionales (8). Esta situación también caracterizó a los ocho años que precedieron a la actual administración Bush.

La administración Clinton

Bajo la presidencia de William Clinton (1993-2001), los altos responsables de la Casa Blanca continuaron sosteniendo que el comandante en jefe estaba habilitado para utilizar la fuerza sin consentimiento previo del Congreso. Tanto si se trataba de los bombardeos contra Irak ordenados por el presidente Clinton en varias ocasiones, o de su decisión de desplegar 10.000 soldados estadounidenses en Haití en 1994, como de lanzar misiles contra las guaridas de Osama Ben Laden en 1998, esa manera de proceder se volvió rutinaria (9).

Pero hay dos casos de intervención militar que merecen una atención especial: Bosnia en 1995 y Kosovo en 1999. Cuando Estados Unidos usó la fuerza en Bosnia, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) aprobaron explícitamente esta decisión. Fueron militares estadounidenses los que efectuaron la mayoría de los 3.500 bombardeos de la OTAN contra las fuerzas de Bosnia y Serbia. Para justificar esta acción ante los parlamentarios estadounidenses, el presidente Clinton afirmó que sus poderes de comandante en jefe autorizaban tales bombardeos, sin requerir un aval legislativo (10). El Congreso, que en ese momento tenía mayoría republicana, no se pronunció sobre la constitucionalidad de esta decisión, esperando evaluar sus consecuencias políticas. Cuando, más adelante, la administración Clinton envió miles de soldados estadounidenses para integrar las filas de las fuerzas de paz de la OTAN en Bosnia, los parlamentarios republicanos se pronunciaron a favor de un “apoyo a las tropas pero no a la política” (11). En suma, trataban de evitar cargar con la responsabilidad constitucional de la misión, pero haciendo al mismo tiempo una demostración simbólica de su patriotismo y de su “apoyo a las tropas”.

La misma ambigüedad (o el mismo doble juego) se manifestó del lado de la Casa Blanca. Antes de los bombardeos aéreos de la OTAN a Kosovo (marzo-mayo de 1999), Clinton deseaba que la intervención estadounidense obtuviera el aval del Congreso. Sin embargo, hizo prevalecer al mismo tiempo su poder de actuar, dado el caso, independientemente de la voluntad de los congresistas. De esa manera el presidente estadounidense contaba con una garantía, sin querer asumir el riesgo de crear un precedente que cuestionara los poderes militares del jefe del Poder Ejecutivo (12). En ese caso, la Cámara de Representantes prefirió no tomar posición, contentándose con dejar hacer al presidente.

Una vez comenzados los bombardeos, el diputado republicano de California (y ex profesor de Derecho) Thomas Campbell, un francotirador en su propio partido, trató de probar los poderes de guerra del Congreso pidiendo, durante una primera votación, el retiro de todas las fuerzas estadounidenses de la zona del conflicto. Luego, en ocasión de una segunda votación, reclamó que el Congreso declarara la guerra a Serbia. Con esto, Campbell esperaba que fueran los tribunales los que tuvieran que decidir (y, llegado el caso, la Corte Suprema) la conformidad de la política yugoslava de Clinton con sus poderes constitucionales. Sin apoyo en la dirección de su partido, y tampoco en las filas demócratas, sólo pudo constatar el fracaso sucesivo de sus dos propuestas de ley. Los diputados demócratas propusieron, por su lado, una moción de apoyo a la participación militar de Estados Unidos. Pero tampoco consiguieron los suficientes votos republicanos como para que fuera aprobada (13).

En resumen, el Congreso de mayoría republicana no cuestionaba la constitucionalidad de la acción del presidente demócrata, pero tampoco le otorgaba su apoyo… Numerosos representantes demócratas, y el presidente del grupo, Richard Gephardt, declararon que a ellos les parecía inoportuno que el Congreso emitiera una opinión sobre la constitucionalidad de los bombardeos en momentos en que los combates se llevaban a cabo (14).

Este esquema de un Congreso con espíritu partidario, que otorga su aval al presidente, caracteriza la interacción entre el poder ejecutivo y el poder legislativo en materia de poderes de guerra. Y permite comprender mejor el caso actual de Irak. Porque ese mismo espíritu partidario se manifiesta ahora, pero esta vez los amigos son los parlamentarios republicanos que pretenden que el Congreso (de mayoría demócrata) no disponga de autoridad constitucional para oponerse a la voluntad del jefe de los ejércitos, a pesar del claro principio constitucional de check and balances. También muchos representantes demócratas se opusieron al senador Edward Kennedy, miembro eminente de su partido, cuando condicionó el reciente aumento de los efectivos militares estadounidenses en Irak al voto de los congresistas. Varios dirigentes demócratas cuestionaron entonces la constitucionalidad de tal propuesta, lo que afianzó el propósito de la Casa Blanca (15).

En resumen, en el período reciente, casi cada vez que un presidente estadounidense envió tropas al extranjero, el Congreso abdicó de sus prerrogativas constitucionales. En general se limitó a emitir protestas simbólicas o a votar resoluciones –no obligatorias– que criticaban la acción del Presidente. Lo mismo ocurre en este momento. Esa es la causa de los obstáculos que enfrentan ahora los demócratas realmente deseosos de poner fin a la guerra en Irak. En cambio, podría haber una oposición ante el desencadenamiento de una operación militar contra Irán, por la creciente duda que ahora provoca cualquier revelación de la Casa Blanca de que una amenaza inminente pesa sobre la seguridad del mundo.

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